一、背景

自上世纪九十年代中期，我国城镇由福利分房向求购商品住房以来，住宅小区的管理也单家独户式向集中连片式转变，逐步形成了新的服务业态——物业管理。2003年，国务院颁布了《物业管理条例》，标志着物业管理正式步入了法制化的轨道。15年来，我市新建的住宅小区普遍实行了物业管理机制，部分老旧小区经适当改造也引入了物业管理机制。但在现实生活中，由物业管理引发的矛盾纠纷、信访事件及民事诉讼案件等数量不少，耗费了大量的社会资源，增加了政府行政成本，给广大人民群众的正常生活、社区和谐稳定及“平安绍兴”建设带来了不少困难。住宅小区是社区组成的基本单元，它通过业主、业主委员会和物业管理企业三者协调配合达到自主管理的目的。综观我市的住宅小区，其集聚的住户数量是相当可观的，规模多数堪比一个或几个农村地区的行政村，住宅小区物业管理实在是兹小体大，其管理的好坏在一定程度上反映了政府基层治理能力的强弱，甚至会影响党和政府在人民群众中的形象，应当引起政府的高度重视。

本次代表大会召开之前，我们几位代表通过走访、电话联系等方式与部分小区业主、业主委员会、物业管理企业及物业管理行政主管部门授权委托的专门机构进行了调查，了解到了不少情况。我们认为，许多问题带有普遍性，需要政府出台多项有关制度加以规范。

二、住宅小区物业管理目前存在的主要问题

1. 住宅小区物业管理用房、公共部位、公共设施（设备）资产不明晰，业主知情渠道不畅，造成“三方”关系不和谐。按照1999年5月11日浙江省政府令第113号发布的《浙江省住宅区物业管理办法》规定，住宅小区物业管理用房、公共部位、公共设施（设备）中的重要资产“物业管理用房产权属国家所有,交由业主委员会代管，由物业管理企业使用”，而2003年国务院颁布的《物业管理条例》和 2006年5月24日由浙江省人民代表大会常务委员会第55号公告公布的《浙江省物业管理条例》明确规定，“物业管理用房依法属于全体业主共同所有”。由于前后法规的不一致，加之住宅小区竣工验收时业主没有机会参与，也没有相关职能部门能以适当方式给予公示、公告或提供方便查询的渠道，造成广大业主对住宅小区物业管理用房、公共部位、公共设施（设备）资产特别是物业管理用房具体数量、具体坐落等不甚了解，从而为住宅小区物业管理埋下了隐患。有部分小区业主怀疑业主委员会、物业服务企业两厢串通出卖了小区物业管理用房、公共部位、公共设施（设备）资产收益从中牟取私利，造成业主、业主委员会和物业管理服务三者的隔阂，最后发展到部分业主拒交物业管理费，其他业主“有样学样”，严重影响了小区物业管理的正常开展。

2. 业主对权利义务的认识不对称，过分强调权利，不愿承担义务。随着住房商品化、私有化程度的提高，业主的维权意识日益增强，对物业服务企业不断提出高标准的服务要求，但有相当部分业主在最大化地追求自身权利的同时，对自身应当承担的义务认识相当不到位。主要表现为：

（1）房屋维修养护责任意识不强，“产权归己，维修自理”的观念没有树立。房屋出了问题不理清责任，一股脑儿地要求物业服务企业承担。

（2）不服从管理，自律意识淡薄。乱装修、乱搭建屡禁不止，乱停、乱放、乱堆现象十分突出，毁绿种菜、砍树透光问题也时有发生。

（3）不按时交纳或不交纳物业管理费。从我们走访的几个住宅小区了解到，能达到80%交费率的小区已经属于比较好的小区。不交费的理由多种多样，前期物业的价格、房屋质量等开发商遗留的问题都成为拒交物业管理费的理由。作为物业服务公司本身是微利企业，长此以往就会出现“服务质量下降——交费率下降——服务质量再下降”的恶性循环，最终发展到物业服务企业撤离、住宅小区物业无人管理的状况。

（4）很多小区业主主人翁意识不强，放弃物业管理自主权，对参加业主大会参与物业管理漠不关心。

3. 业主委员会成员素质普遍不高，组织管理混乱。按照《物业管理条例》规定，业主委员会是业主大会的执行机构，依法履行《物业管理条例》规定的职责。在调查过程中，我们了解到很多业主委员会运行不够规范，职责履行不够全面、主动，有个别业主委员会成员甚至俨然是村干部，职责履行存在越位现象。究其原因：一是业主委员会成员候选人进入门槛过低，动机不纯者、平时会吵会闹者甚至是“欠费”大户都伺机进入。二是业主委员会成员法律知识匮乏，依法履职意识不强。三是业主委员会成员的工作是尽义务、非专职，主动性不强，有的甚至以是否有利益可占作为要不要去履行职责的标准。

4. 前期物业管理企业选聘不够规范，与开发商“穿隔脚裤”。众所周知，前期物业是否尽职尽责，直接关系到住宅小区交付后物业管理的好坏。比如：根据《物业管理条例》规定，前期物业服务企业“应当对物业的共用部位、共用设施设备及相关场地进行查验，作相应记录，发现与竣工验收资料不相符合或者有质量问题的，应当向物业主管部门或者其他有关行政管理部门报告”。如果前期物业服务企业不认真履行职责，对物业的共用部位、共用设施设备及相关场地质量置若罔闻，甚至以次充好，该收集的基础图件资料不收集，势必给后续物业管理埋下隐患。据调查，60%以上的业主投诉与此有关。从我们这次调查中，了解到个别小区交付不到10年时间，消防管道及设施下沉的下沉、断裂的断裂、生锈的生锈，基本丧失使用功能。出现这类问题的主要原因是前期物业服务企业的选聘不规范，前期物业服务企业与房产开发商有着千丝万缕的联系，以维护开发商的利益为主。一是不少前期物业服务企业本身是开发商开办，与开发商是“父子”关系。二是即使前期物业服务企业与开发商没有关系，由于前期物业服务费用是由开发商支付，势必存在“吃人家嘴短、拿人家手短”的问题。三是《物业管理条例》和《浙江省物业管理条例》对前期物业服务企业与开发商关系的规定是非强制性，只是“提倡建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则”。

5. 开发商在房产建造和销售中，存在随意更改设计、虚假宣传、违规销售行为，导致后续物业服务企业“背黑锅”。由于我国自住宅商品化以来，实行的是“商品房预售制”销售模式。极大多数购房者对房产设计图件的认识能力相当有限，除能简单地看懂仅供参考的楼盘“沙盘”模型外，其他的就只能看销售广告图片、听销售服务人员讲解等。开发商在房产建造过程中，会由于建造成本、市场变化等原因，对局部区域进行设计更改，最终导致“沙盘”模型与实际不一致。房产销售人员为追求销售业绩，信口开河地将公共部位（如公共露台、公共绿地等）许诺给个别业主，除为开发商获取额外收益外，还将此类违规销售视为楼盘“亮点”。另外，现今房产销售广告图片上，总会看到某几套住宅标注了“可拓展区域”字样，其实此类现象无一不是虚假宣传、违规销售的行为，存在损益其他业主利益的可能。由于房产建造和销售中上述种种违规行为的存在，导致正式交付使用时矛盾百出，利益受到损益的业主在求告无门的情况下，将一股怨气洒向了物业服务企业，即使物业服务企业与开发商没有任何关系也不能幸免。

6. 政府有关职能部门、街道及社区对物业小区管理的支持力度不够，遇事存在推诿现象。在本次调查中，多数物业服务企业反映，由于他们的职责除做好小区物业服务外，对部分业主乱停、乱放、乱堆、乱搭、乱建、乱装修、毁绿种菜、砍树透光等行为，除必要的劝止外，只能做到及时向政府有关职能部门、街道和社区汇报。但就在这最最需要政府有关职能部门、街道和社区出来撑撑腰时，有些职能部门以小区内部这些事项不属他们管辖为由，给推托掉了。而街道、社区也会以工作忙，业务归口不属他们，专业知识不熟悉为由，给推诿过去了。物业服务企业只能不了了之，他们也没有任何权力可以处置当事业主，说多了当事业主会干脆以不交物业管理费相威胁。但长此下去，其他不明就里的业主又会认为物业服务企业管理不善，对物业服务企业产生抵触情绪，使物业服务企业处于不利境地。

另外，物业管理行政主管部门由于专职管理人员不足、管理经费有限等原因，对物业服务企业的日常监管、业主委员会成员的培训、指导也极为有限，导致小区物业管理各方政策水平低下，依法管理意识不强。

三、建议采取的措施

鉴于全市住宅小区物业管理存在上述6方面的主要问题，我们认为应采取以下几方面的措施。

1. 建立住宅小区物业管理用房、公共部位、公共设施（设备）的公示制度，充分接受住宅小区全体业主的监管。简而言之，应制作统一的铭牌、刻制统一的公示牌，并将铭牌钉到公共资产上，公示告牌设置在公共场所。凡属住宅小区物业管理用房、公共部位、公共设施（设备）等公共资产一律钉上铭牌。同时，将住宅小区物业管理用房、公共部位、公共设施（设备）等公共资产的具体数量、具体坐落等信息刻制在易于永久保存的材料上公示在住宅小区公共场所。

（1）对尚未交付使用的住宅小区在综合验收前，由物业管理行政主管部门牵头、规划审批部门配合，厘清新建住宅物业管理用房、公共部位、公共设施（设备）等公共资产的具体数量、具体坐落等信息，并要求开发商将公共资产的铭牌及公示牌制作安装完成。否则，不予组织综合验收。

（2）花2-3年时间，厘清2003年《物业管理条例》发布实施前交付使用的老住宅小区的物业管理用房、公共部位、公共设施（设备）等公共资产的具体数量、具体坐落等信息，研究按1999年5月发布的《浙江省住宅区物业管理办法》规定产权属国家所有的物业管理用房移交给住宅小区业主的可能性。对已建立业主委员会组织，并且工作开展良好的住宅小区，建议应将物业管理用房、公共部位、公共设施（设备）等公共资产移交至住宅小区全体业主，提高住宅小区公共资产使用效能，增加住宅小区公共资产收益，减少物业管理行政主管部门的管理成本。

2. 建立必要的业主委员会管理制度，充分发挥其在物业管理活动中的特定作用。按照《物业管理条例》，业主委员会是小区业主大会决定事项的执行者，主要承担了代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同、监督和协助物业服务企业履行物业服务合同、监督管理规约实施等5方面的职责，是全体业主利益的维护者，在物业管理活动中起到了承上启下、横向联系沟通的重要作用。为此，选好、用好、管好业主委员会对住宅小区物业管理活动至关重要。

（1）要建立业主委员会候选人资格审查制度。坚决淘汰动机不纯者、日常物业管理费欠交者、偏面强调个人利益者及其他社会信用不良者，鼓励热心公益事业、身体健康有一定管理经验的退休公务人员、退休企事业单位工作人员进入业主委员会。

（2）要建立业主委员会成员薪酬制度及值班制度。据调查，多数物业小区除从公共资产收益中拿出一定费用用于补贴业主委员会的通讯费外，业主委员会再没有其他任何补贴可领。这一纯粹是“尽义务”模式看起来“高尚”，实在是后患不少，其与业主委员会日常所要付出的时间和精力是不相衬的。难怪不少业主委员会成员难事、烦事躲着、拖着，职责履行比较被动。少数动机不纯的业主委员会成员更是利用工作便利，把公共资产当成牟取私利的工具，变着法子解决所谓的“误工补贴”。这样的做法在业主中造成的影响是十分恶劣的，最终必然会酿成上访事件。由此，我们建议业主委员会应当享有薪酬的权利，薪酬来源一部分从小区公共资产收益中解决，另一部分可以考虑由政府公共财政中解决。同时，要规定业主委员会成员每周有一定的值班处理小区物业事务的时间，方便业主与物业服务企业的联系沟通。

（3）要建立业主委员会物业管理知识培训制度。物业管理行政主管部门要安排的一定专职人员、一定的培训经费，对业主委员会进行年度定期培训、换届培训，提高业主委员会的履职能力。

（4）要建立业主委员会经济审计制度。审计部门每年要安排一定比例的业主委员会进行必要的经济审计，并对审计情况向有关小区业主进行公示，发现有违纪、违法问题线索的及时移送纪监、检察部门处置。从政治意义上讲，这样一种制度建设可为社会风气的好转、反腐倡廉意识深入到全社会起到极其重要的推动作用。

3. 建立由开发商出资、物业管理行政主管部门掌控的前期物业费用支付机制，坚决割断开发商与前期物业服务企业的联系。在这次调查中，我们了解前期物业服务企业在履行职责中之所以存在损益业主利益的现象，其主要根源就在于前期物业服务开办费、服务费等直接由开发商支付之故。为此，我们建议应制定有关制度，尽力消除目前存在的问题。

（1）出台前期物业服务企业招聘规定。严格规定住宅小区前期物业服务招聘活动，必须在物业管理行政主管部门组织下，由街道、社区共同参与。严格禁止与开发商有关联的服务企业参与招投标活动，严格禁止已在为开发商房产销售中心提供服务的物业服务企业参与招投标活动。

（2）制定前期物业费用汇缴管理制度。物业管理行政主管部门要在市场调查的基础上，按建筑规模、服务期限等因素，采用分期方式，要求开发商将前期物业费用汇缴到专用帐户，并做好按小区设立下级专户，确保专款专用。

（3）制定前期物业服务企业服务质量评价制度。物业管理行政主管部门应制订详细的、可操作的评价体系，定期与不定期地对前期物业服务企业进行服务质量评价，按服务质量高低、好坏支付前期物业费用，并将服务质量纳入物业服务企业信用体系中。

4. 制定物业服务项目基本要求指导意见，建立物业服务项目备案制度，加强物业服务企业的日常监管。按照国务院“放管服”改革精神，2018年3月8日住建部作出决定，废止《物业服务企业资质管理办法》。这意味着新成立的物业企业只要营业执照上的经营范围包括物业服务就可以正常营业，无需再申请资质。但这并不表示，物业服务企业可以无任何物业管理专业人员以及工程、管理、经济等相关专业类的专职管理人员和技术人员就可承揽物业服务项目；也并不表示物业管理行政主管部门管理的职责减轻了，而是管理难度与深度比以往更大了。为此，我们建议应尽快制定有关制度，适应政策的变化，更加积极主动地做好全市住宅小区的物业管理工作。

（1）要制定物业服务项目基本要求指导意见。物业管理行政主管部门要在调查研究的基础上，根据物业小区规模对物业管理专业人员以及工程、管理、经济等相关专业类的专职管理人员和技术人员人数、技能等作出相应的基本规定，为物业小区招聘物业服务企业提供指导。

（2）要制定物业服务项目备案制度。物业管理主管部门要加强物业服务企业、物业服务项目及物业服务项目招投标的备案，详细掌握全市物业服务企业、物业服务项目的基本情况，为开展监督管理提供依据。

（3）要制定物业服务企业日常监管及信用评价制度。市级物业管理行政主管部门要对全市物业服务企业每年就专业人员配置、服务质量及业主满意度等方面进行“双随机”抽查，力争每5年全覆盖一次；各区、县（市）物业管理行政主管部门要根据实际，采取定期与不定期相结合的方式加强所在地区物业服务企业的日常监管，指导与监督物业服务企业认真履行职责，及时化解各类矛盾纠纷。建立物业服务企业的信用评价制度，将“双随机”抽查、日常监管结果登记在案，并将物业服务企业的信用信息运用到市场准入、招投标活动中。

5. 政府要出台相关文件，明确各相关职能部门在物业小区管理中的应尽职责。不可否认，截止目前政府就物业小区管理也出台了不少制度或规定，但细究起来，存在“重建设管理、轻使用管理”“重墙外管理、轻墙内管理”等方面的不足，没有充分发挥政府公权力的作用，致使物业小区成了“山阴不管、会稽不收”的区域。当然，广大人民群众也看到，随着“三改一拆”的持续推进，近几年物业小区乱搭、乱建现象在有关执法部门的介入下得到了一定的遏制；小区物业管理费欠缴现象，在法院系统的力挺下也有了一定程度的消除，等等。这充分说明，只要政府重视，各职能部门介入，物业小区的管理是不成问题的。为此，我们建议政府部门：

（1）在房产建设和销售中，要各有关部门联动，把好源头关。对存在“可拓展区域”销售广告、随意搭售公共部位、随意承诺公共绿地给特定业主、随意更改设计等的行为，要责成市场监管、房地产行政主管部门、规划行政主管部门进行不定期的检查监督，发现问题的及时制止，屡查屡犯的要采取相应处罚措施。

（2）各有关职能部门的管理职责要向物业小区内部延伸，做到城市管理全覆盖、无死角。要按事项属性来厘清职责，明确各有关职能部门的职责，不论物业小区的内或外都应该是我们政府职能部门的履行职责的范围。比如：一旦有举报小区车辆乱停问题的，交警部门应该责无旁贷地出面处理；一旦有举报破坏小区绿化问题的，城市管理行政执法部门也应该及时出面处理，等等。

（3）物业管理行政主管部门、街道及社区要重视物业从业人员、业主委员会成员的培训教育，建立物业专业管理人员、业主委员会成员参与社区管理的机制。目前，物业小区管理上出现的一些乱象，很大程度上是物业从业人员、业主委员会甚至是社区工作人员对专业知识不懂、管理法规不熟造成的。为此，物业管理行政主管部门、街道及社区要重视这方面的培训教育。通过系统的培训教育，发现一批有公益心的物业管理人员、业主委员会成员参与社区管理，为社区的管理当好参谋，形成“小事不出小区、大事就近化解”的良好局面。