自全国人大常委会首开专题询问“先河”以来，国内20多个省级人大常委会也已开展，更多的市、县级人大常委会也纷纷尝试。尽管专题询问存在着刚性不足等局限，但在增强人大监督力度和实效上，影响深远。

　　 开展专题询问，是本届全国人大的“破冰”之举。

　　“询问和质询是人大对‘一府两院’实施监督的法定形式。根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督决定的精神，今年我们将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，根据有关法律的规定，要请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。”

　　2010年3月召开的十一届全国人大三次会议上，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中对依法开展专题询问作出部署。

　　自此以降两年来，全国人大常委会选择财政决算、国家粮食安全、保障性住房建设、保障饮用水安全等一批事关改革发展稳定大局和人民群众普遍关心的问题，先后开展了8次专题询问。

　　从尝试探索到全面展开，从逐步完善到形成机制，专题询问取得了积极成效，积累了丰富经验，在增强人大监督力度和实效上，影响深远。

　　不同于一般的“询问”

　　“2010年全国的机场建设费才区区146亿元，相对国家10万亿元财政收入，这点钱的收取早该取消了！”

　　“对国内旅客收不收确实没什么，但有部分是外国人缴纳的，收了能增加收入。”

　　这是全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青和财政部一位副部长的对话。对话发生在2011年6月28日，全国人大常委会的一次专题询问中。

　　而全国人大最近的一次专题询问发生在2012年6月29日，全国人大常委会专题询问国务院关于保障饮用水安全工作情况。

　　10位常委会组成人员围绕确保城乡居民饮用水卫生达到规定标准、实现农村饮用水安全规划目标、稳步推动水价改革、遏制地下水超采、增强饮用水安全工作透明度等，提出19个问题。国家发改委、科技部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、卫生部、国务院法制办等部门的负责同志参加会议，听取意见，回答询问。

　　全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清说，专题询问是2010年新提出的概念，是有计划、有准备、有重点、有针对性、能够互动、交流的询问。

　　全国人大常委会办公厅研究室三局撰写的《十一届全国人大常委会开展专题询问综述》一文认为，“专题询问属于询问这一法定监督形式的范畴，但与以往开展的询问比较，专题询问准备充分、重点突出、组织严密，询问和回答更具针对性和实效性”。

　　据观察，专题询问应询的干部级别也高。全国人大常委会开展的8次专题询问，基本都是副部长级以上的干部应询，教育部长袁贵仁、卫生部长陈竺、住建部长姜伟新、审计长刘家义都曾到场。

　　第一次专题询问，出现在2010年6月24日。全国人大常委会审议国务院关于2009年中央决算的报告时，进行了专题询问。此前，全国人大常委会办公厅与国务院办公厅以及相关部门就需要询问的问题进行了沟通协商，提出了方案。

　　当天，全国人大常委会分成6个小组审议2009年决算报告，财政部派出了6名官员接受询问，分别是三位副部长、两位部长助理和一位司长。

　　这次询问中，出现了一些尖锐的问题，并有追问环节。如有的常委会委员就提出预算的完整性到底如何解决，财政部回答后，有委员立即就“预算外收入情况”和社会上群众反映强烈的“土地财政问题”进行追问，直到一位财政部副部长表示，“等回去了解清楚后再向个别人大代表单独回答”。

　　省与市、县议题不同

　　全国人大常委会首试专题询问之后，地方上一些人大常委会也开始尝试。

　　上海、湖北和安徽最早开展，报道显示，这3个省市都是围绕重点工作展开。2010年9月15日，上海市人大常委会13名委员就“关于建立世博后城市管理的长效机制”进行询问，上海市政府一委八局负责人应询。安徽的医改受到国务院肯定，专题询问就围绕医改展开，湖北则是围绕该省重点工程农村饮用水安全展开。

　　已经开展过专题询问的省份中，大多只进行过一次，只有湖南、湖北等少数省份开展了两次以上。不过从出席官员的规格看，都给予了足够的重视，至少有厅长出面应询，湖南、湖北都有副省长应询，海南、云南也安排了副省长出面应询。

　　从专题询问的话题看，除了少数几个地方是围绕具体问题外，其他省份的话题一般都相对宏观，四川、浙江、宁夏等6个省市都围绕财政预决算，广西、贵州等4地围绕食品安全，江苏、广东等5个地方则围绕保障房建设，其中江苏事先专程到全国人大考察询问程序和话题。

　　与全国及省级人大询问的话题较为宏观不同，地市一级和县级人大常委会的专题询问，一般都围绕政府当前的工作开展，相对具体。

　　如呼伦贝尔在2011年10月28日，专题询问的是该市旅游业的问题，涉及到该市旅游旺季“一票难求”、“一车难求”和价格过高等问题的根源是什么、如何解决，等等。

　　2011年，杭州市人大常委会就市政府蔬菜农药残留监管工作首次进行专题询问。台州市人大常委会对水环境整治工作开展专题询问。石家庄人大常委会对水利改革发展进行了专题询问。广州市人大常委会则具体到一个路段的交通问题——同德围交通如何突围。

　　已成为监督工作的重要手段

　　专题询问制度推出后，卫生部部长陈竺曾公开表示肯定：“专题询问给了我们一个沟通的机会。”

　　全国人大常委会办公厅研究室三局的综述显示，2011年有21个省级人大常委会针对26项议题开展了专题询问，2012年有24个省级人大常委会针对30项议题已经开展或计划开展专题询问。

　　“此外，云南、河北、海南等省人大常委会在制定监督法实施办法中，对专题询问这一监督方式做出了具体规定。”专题询问成了近两年来出现于国家、地方议事殿堂和新闻媒体中的高频词汇。

　　上述综述文章指出，专题询问进一步完善了人大监督工作的方式方法，增强了人大监督工作的力度和实效，成为人大监督工作的一大亮点。“(专题询问)进一步提高常委会会议审议质量，切实推动国务院及其有关部门加强改进工作”。

　　文章援引的案例是，2010年8月的常委会会议对国家粮食安全问题开展专题询问后，国家发改委、农业部等部门继续大幅度增加“三农”投入，加大力度提高粮食综合生产能力，加大力度调动主产区和种粮农民积极性，加强农业科技创新和推广，加强水利薄弱环节建设，强化农产品市场调控和价格管理。

　　“经过各方面的共同努力，2010年、2011年全国粮食总产量连续稳定增长，分别达到10928亿斤和11424亿斤。”

　　《中国人大》杂志2012年第一期刊文认为，专题询问对推进监督工作深入开展，意义不言而喻，尤其是没有立法权的地市级或以下的人大及其常委会，专题询问已成为监督工作的重要手段之一。

　　各地人大常委会在实践中，大多将专题询问与其他监督方式统筹使用。如有的地方在开展执法检查的基础上，再对检查中暴露出的典型性问题进行专题询问；有的在听取和审议“一府两院”专项工作报告之后，再配套进行专题询问；有的与代表建议办理相结合，对涉及面广、办理难度大的事项开展专题询问；还有的地方针对一个综合性问题，从不同方面连续开展专题询问，以“小步快跑”的方式来促进复杂问题的破解。

　　有不少地方的人大常委会，通过专题询问解决了监督力度不够的问题。以温州为例，珊溪水库是温州的第一大水源，供水区域占温州总人口的六成多。但近年来水库局部污染严重。2010年8月27日，温州市人大常委会就此开展专题询问。此后整治工作取得进展。

　　“专题询问能帮助政府发现工作漏洞，应该推广。”2011年6月28日，全国人大常委会审议2010年中央决算报告时，叶青列席了会议，并参加了专题询问。

　　叶青问审计署审计长刘家义，对中央部门的“三公”经费是否审计过，刘家义回答：“审计过了”，但他没有进一步阐述。

　　叶青说，他对应询官员回答的态度是满意的，但专题询问的效果是有限的。一般回答总是短平快的“已经做了”或“认真对待”，具体怎么做，没有下文。

　　“效果有限”的困惑，不仅存在于叶青一人身上。2011年，中国人大新闻网刊载署名文章指出，这种监督方式刚性不足，很多地方专题询问会一结束便没了下文，没有进一步的监督手段跟进。文章提出，如问题得不到解决，人大就应启用刚性的特定问题调查、质询等监督手段。

　　为了让询问“不止于问”，浙江省台州市人大常委会的做法是，加强跟踪监督，在询问后注入“新元素”，对专题询问议题的审议意见落实情况进行满意度测评。

　　2011年8月，台州市人大常委会对水环境整治工作开展专题询问，并做出了审议意见；2012年6月，该市人大常委会对市政府水环境整治工作进行满意度测评。

　　“专题询问，跟踪督查，定向视察，满意度测评等多种监督手段的综合运用，进一步彰显了人大监督的刚性，也推动了台州水环境的亮丽转身。”台州市人大常委会的有关工作人员说。

　　质询未启动，只因门槛高？

　　2010年全国人大常委会提出开展专题询问和质询至今，全国人大及其常委会并没有启动过质询。程湘清认为，质询是一种严厉的监督手段，政府没有严重的事情，一般不会启用。

　　也有人指出，质询没有启动，是因为启动门槛过高。根据规定，质询案只能在大会期间或常委会会议期间，成为会议议程才能启动，闭会期间不能提出。但大会和常委会的议程，一般都是固定的，增加质询可能打乱正常议程，一般很难。此外，全国人代会期间提出质询案，需要一个代表团或30名以上的代表联名，在全国人大常委会会议期间，需10名以上常委会组成人员联名提出；地方人大这两个数字的要求分别是10名和5名，这也增加了提起质询案的难度。

　　尽管如此，在全国人大行使监督权的历史上，仍旧有两次公开的“质询” (未全尽质询之程序)被学界和媒体广泛引用，即1980年宝钢质询案和2000年就烟台“11·24”特大海难事故质询交通部。

　　地方上，早在1980年，湖南省双峰县人大常委会就猪场建设问题质询县政府，被誉为地方人大代表的“质询先锋”。1989年5月，在湖南省七届人大二次会议上，代表们就中央要求的清理整顿公司提出质询案，副省长杨汇泉被罢免。2000年1月，代表们在广东省九届人大三次会议上提出的质询案，导致省环保局局长被免。2004年，广东省惠州市人大代表就市政府迟迟不执行市人大常委会关停违规建筑东江明珠高尔夫球场的决议提出质询，但人大常委会力劝代表放弃质询。

　　地方上最近的一次质询，是2009年湖南省人大常委对省政府部分直属机构的违法收费和挪用财政资金的行为提出质询案。湖南省人大常委会委员、湘潭大学法学院院长胡肖华是领衔者。

　　2010年，胡肖华公开撰文认为，让刚性的质询权长期“休眠”，会在相当程度上影响其监督作用的发挥。但目前质询程序整体缺乏足够的可操作性，质询制度的法律规定相对粗陋，尚不能满足现实的需要。

　　他说，若要维护和树立人民代表大会的权威，履行好监督职权，就必须完善质询制度，强化人大代表的质询权。

　　“专题询问可能对于旁观者来说，觉得不是很过瘾，但其根本作用恰好就在于‘温和’。”中国人民大学教授、宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川认为，人大监督与政府开展工作的目的是一致的，都是为了促进发展。从这个意义上讲，以柔性的监督方式，从沟通的角度出发，有利于缓和监督者与被监督者之间的关系，甚至比“剑拔弩张”式的监督，更有利于促进工作。

　　莫于川说，人大对政府的监督，不能简单地停留在“YES”、“NO”上，简单地去肯定、否定，结果会造成双方相互不能理解，反而造成矛盾，于工作推进而言，不是动力，反成阻力。

　　“俗话说‘响鼓不用重锤’，柔性温和的手段，在很多时候更合适。”莫于川说。例如现在行政执法中强调柔性执法，法院、检察院对政府可以提出司法建议等，都是以温和手段，善意提醒，推进工作的具体体现。

　　但是莫于川强调，监督必须“轻重武器”并用，不能因此而废彼，在柔性监督同时，必须保留刚性监督，不能完全“一团和气”，不然也会使监督失去意义。

　　相关链接国外议会的质询制度

　　质询起源于19世纪的英国，由请愿权演变而来，后被许多国家广泛采用。议员在议会会议期间，可以按法定程序向政府就某一问题提出质疑并要求答复。在西方议会制度中，询问与质问共同组成质询制度。

　　在英国议会，议员将质询通知以书面形式提交议事台办公室，上面注明要求口头或书面答复并指明要求答复的日期。政府各部门平均每月一次答复下院的口头质询。

　　法国国民议会的询问分为会议询问和书面询问。会议询问又分口头答复的询问和对政府的询问。口头答复的询问每周一次，在议员和有关的部长之间展开，可以交叉回答。国会每周安排一次口头答复的询问。对政府的询问，是集体进行的，电视台要现场直播，固定安排在周二、周三下午会议开始时举行。书面答复的询问是议员们向部长们提出的，要求对某些特殊的问题作出答复或者阐明政府政策的某一内容。这类询问及部长们的答复都专门刊登在国民议会询问杂志的特刊上。

　　作为总统制国家，美国没有质询制度，但国会各委员会在审查法案时，常通知有关部长或高级官员以证人身份到会作证，以此答复议员对政府某项措施的询问，作为议会议决的参考。

　　阿根廷的议会质询制既不同于议会内阁制国家，也不同于典型的总统制国家。其议会最初要求国务秘书口头汇报工作，后来发展到召唤部长到会汇报工作。阿根廷的部长不但对总统负责，还要对议会负责，每年要向议会递交一份有关各自部门的详细国情备忘录。（戴志华）