乡镇（街道）人大是我国人民代表大会制度的一个重要组成部分，是国家政权体系的基础。认真做好乡镇（街道）人大工作，对于坚持和发展中国特色的社会主义政治体制，加强民主法制建设，具有十分重要的意义。最近，市人大代表工委在常委会领导谭志桂、施淑汝带领下，对全市乡镇（街道）人大工作情况进行了专题调研，陆续走访了各县（市、区）有关乡镇、街道，分三批召开有20个乡镇人大主席、街道人大工委主任参加的座谈会，共同交流乡镇（街道）人大工作的做法与经验，探讨加强和改进新形势下乡镇（街道）人大的建议和措施。

　　一、我市乡镇（街道）人大工作的基本情况与特点

　　我市现下辖三区三县（市），共有94个乡镇，24个街道办事处。全市所有乡镇、街道都设立了人大主席团和人大工委。现有乡镇（街道）人大主席（主任）117名，其中专职80名；副主席（副主任）118名，其中专职113名；干事等工作人员98名（附“绍兴市乡镇、街道人大工作机构基本情况统计表”）。全市现有全国人大代表5名，省人大代表55名，市人大代表425名，县级人大代表1692名，乡镇人大代表6153名。近年来，我市各乡镇（街道）人大在市、县两级人大常委会的指导下，按照宪法和法律赋予的职权，把握主线，抓住重点，积极探索，务求实效，各项工作取得了新的成绩。

　　（一）围绕中心，明确自身职能定位。我市各乡镇（街道）人大把坚持党的领导和充分发扬民主、依法行使职权有机统一起来，切实增强大局意识，在同级党委（党工委）的领导和县级人大常委会的指导下，紧紧依靠人大代表和人民群众，明确自身职能定位，依法行使对重大事项的审议决定权、对政府工作和法律法规实施情况的监督权、对乡镇行政机关领导成员的选举权，为促进区域经济社会发展，推进基层民主法制建设，发挥了积极作用。诸暨市店口镇人大主席团在开展工作中，注意找准自身定位，积极处理好两个关系，一是正确处理人大与镇党委的关系，坚持党委领导不动摇，认真按照党委意图安排人大工作，达到与党委同心、同向、同力；二是正确处理人大与镇政府的关系，坚持与政府同唱一台戏，寓支持于监督之中，在支持和监督政府工作中推动工作落实。几年来，店口镇人大充分发挥自身职权优势，定准位，不越位，不缺位，做到位，为积极推进“诸北小城市”建设做出了应有贡献。

　　（二）服务大局，支持推进政府工作。我市乡镇（街道）人大在工作中坚持立足职能，服务大局，心系群众，着力支持推进区域经济社会发展和人民群众普遍关心的热点难点问题的解决。今年全省上下联动的“三改一拆”专项整治活动，任务重，难度大。为扎实有效完成控违拆违任务，各级人大积极关注，主动加入，一方面把它列入人大例会议题，提出审议意见，助力政府强势推进；另一方面人大干部特别是乡镇人大主席、街道人大工委主任亲临拆违前沿，发挥“一线”作用，包片包点，勇挑重担，合力推动“三改一拆”取得阶段性成效。近几年来，全市乡镇（街道）人大立足职能，服务大局，在促进经济转型升级，推进城乡一体化进程，保障和改善民生等方面，积极有为，充分发挥了“一线”的作用。

　　（三)突出主题，发挥代表主体作用。代表是人大的主体，代表工作是人大工作的主题。我市乡镇（街道）人大注重发挥代表的主体作用，不断拓宽代表履职平台，在代表联系群众、监督政府、接受选民监督等方面有探索、有创新。如越城区乡镇、街道人大代表联系群众平台建设起步早，活动有场所、联系有载体，开展代表活动月、代表进社区（村）、代表询问对话、代表履职登记等活动成效明显。柯桥区兰亭镇人大主席团在今年7月率先建立“人大代表联系服务站”，固定场所，固定日期，安排市、县、镇三级人大代表开展活动，联系选民群众，了解社情民意，督促疑难问题解决。诸暨市暨阳街道人大工委鼓励人大代表当好“四员”，即传达上情的宣传员，反映下情的联络员，改进工作的监督员，促进和谐的调解员。新昌县南明街道人大工委组织人大代表开展“五个联”活动，要求每位代表一年中，联系10名选民，联系1名困难户，联系1个重点户，联系1个单位(村)，联系办理1件实事。上虞区小越镇人大主席团实施政府性重大投资项目人大代表票决制，提高决策民主化水平；组织人大代表开展向选民述职和“我为选民办一事”活动，以“扶贫济困雪中送炭式”、“授人以渔助推发展式”、“排解纷争情感帮扶式”等各种方式，争做群众的贴心人，创新创业的带头人，和谐社会的热心人。

　　（四）积极探索，健全人大工作机制。通过多年实践和探索，我市乡镇（街道）人大已逐步建立起相应的议事规则和学习、活动规章制度，基层人大工作日趋规范化。越城区塔山街道人大工委开展 “代表进社区”活动十多年，从2005年开始，陆续制定了《人大代表进社区工作制度》、《人大代表联系选民制度》、《人大代表进社区接待受理范围及程序》、《人大代表向选民述职制度》等一系列制度，汇编成册发给每个代表，使“代表进社区”活动既有章可循，又持之以恒。嵊州市三界镇人大主席团通过“创新机制、创新环境、创新形式”的三创模式，激发代表履职积极性，推动镇人大工作迈上新台阶。柯桥区安昌镇人大主席团为深化、细化代表联系群众活动，今年实施代表联系选民“网格化管理”制度，将全镇70名人大代表，分成5组，依次编入选区39个网格内，形成选民——代表——代表小组的网络模式，构建代表联系群众的快速通道，并对代表小组和代表分别提出目标任务和工作要求，辅之相应的履职保障、履职评价、激励评优等配套措施。“网格化管理”实施半年来，已取得较好的效果。

　　(五)加强指导，注重上下联络联动。加强对乡镇（街道）人大工作的指导，是市、县两级人大常委会义不容辞的职责。几年来，市、县两级人大对乡镇（街道）人大工作较好地做到监督有度、指导有方、支持有力。首先是重视人大班子建设。在党委的支持下，经各县级人大常委会的努力，乡镇（街道）人大工作力量比上届有较大的增强。全市三分之二以上乡镇(街道)配备了专职主席(主任)；在全市乡镇（街道）人大330多名工作人员中，专职人员占60%以上。其次是注重上下联动。对一些重大工作统一部署，力求整体推进。如换届选举、执法检查，今年开展的“关心母亲河溪，查找水污染源，恪尽代表职责”履职活动等。今年市人大就“设立代表联络机构、完善代表联系群众制度”这一课题，在全市人大代表工委年会上作了部署，半年度例会上作初步交流，并组织各县(市、区)人大分管主任和代表工委主任及两个试点乡镇（街道）人大负责人赴宁波、上海学习取经，在总结的基础上，计划明年逐步推开。再次是加强工作联系。市和各县（市、区）人大不定期走访乡镇(街道)人大，掌握基层人大工作情况，倾听基层人大工作者的呼声，帮助解决实际问题，发现好的经验和典型，及时总结推广。

　　二、当前乡镇（街道）人大工作面临的困难与问题

　　(一)法律定位不够明确。街道人大工委是适应我国政治体制改革需要而产生的，但其设立无法可依，职能无章可循，至今全国、省人大没有制定相关的法律、法规和规范性文件给其一个合法的名分、法定的职能。街道人大工委和街道办事处分别作为县级人大常委会和人民政府的派出机构，双方并不具有独立的监督和被监督的主体资格，由此造成街道人大工委地位尴尬，开展工作难度较大。对乡镇人大体制，宪法和法律定位清晰，省人大常委会也于1989年制定了《浙江省乡镇人民代表大会主席团组织条例》，并经1992、1995年二次修正。但随着形势的变化，这个《条例》亟需进一步的修正、补充和完善，如对乡镇人大主席团的职责限定过窄，尤其是乡镇人大主席团对乡镇政府的监督，没有明确的界定，直接影响主席团和专职主席作用的发挥。

　　(二)代表素质参差不齐。通过基层直接选举产生的乡镇人大代表，绝大多数是各行各业出类拔萃的优秀分子。但不可否认，海选制度的复杂性，使我们对一些贿选、拉票现象缺乏有效的监督手段，导致少数人通过不正当手段当选人大代表，其素质与执行代表职务的要求尚有一定差距。有的代表动机不纯，履职意识淡薄，把当选代表仅看作一种政治上的荣誉，只有荣誉感，没有使命感。有些代表长年不参加代表活动，不联系反映群众的呼声，代表身份形同摆设，影响了整个代表队伍的形象。

　　(三)法律程序不够规范。乡镇的实际决定了其工作要讲究实在、注重简便，但由此也造成了轻视或忽视人大工作的程序性的问题。如一年一度的乡镇人代会，不少乡镇都省略了必需的审议讨论时间，有的乡镇所有议程半天完成。其他诸如组织代表评议政府工作、审议财政预算、办理代表建议、选举任免事项等，都不同程度地存在着简单走过场、程序流形式的现象。又如对乡镇人大的选举任免权还存在不够严肃的情况，有的政府领导成员提前到岗到职，事后补选；有的选举任命后，不到半年又易职调动。有个乡镇为补选镇政府领导成员，一年召开了三次人代会。这些都在一定程度上损害了乡镇人代会的权威性。

　　(四)人大干部兼职过多。有作为才有地位，但一些乡镇（街道）干部，包括党政干部和人大干部在对“作为”的认识上有误区，有的认为“作为”主要是体现在中心工作、政府工作上，并以此作为评价干部能力、业绩的依据；有的认为，基层工作千头万绪，互相联系，强调齐抓共管，党政不分是常规，人大干部也不能置身事外。《浙江省乡镇人民代表大会主席团组织条例》明确规定“主席、副主席不得担任国家行政机关的职务”，但事实上乡镇人大主席、副主席兼职相当普遍。人大干部不但在急难险重的任务中冲在第一线，而且长年分管党委、政府的工作，联片包村，招商引资，民生保障，什么事都管。“种他人田，荒自家地”，这种状况影响基层人大对本职工作的“深耕细作”。特别是既当运动员，又当裁判员，把监督者和被监督者捆在一起，最终导致无法监督，严重制约人大职权的发挥。

　　三、加强和改进乡镇（街道）人大工作的思路与建议

　　乡镇（街道）人大是我国根本政治制度的基础性环节，其工作好坏，直接关系到根本政治制度的稳定与巩固。在新的形势下，要坚持与时俱进，开拓创新，进一步加强和改进乡镇（街道）人大工作。

　　(一)进一步加强对乡镇（街道）人大工作的领导和指导。

　　市、县（市、区）党委要重视研究新形势下乡镇（街道）人大工作的新情况，切实加强对基层人大工作的领导，将人大工作纳入总体工作布局，统一部署，统一考核，支持基层人大依照法定程序行使职权；要重视基层人大干部队伍建设，配全配好专职人大干部，使其享受与党、政职级相同的待遇；要为基层人大创造良好的工作条件，工作经费和代表活动经费应列入同级财政预算；正确处理乡镇（街道）人大专职主席(主任)、副主席(副主任)兼职过多问题。根据党委分工，他们可承担阶段性急难险重的中心任务，也可分管部分党委工作，但不应以岗位职责的形式长年分管政府行政工作，以避免权责错位，影响人大监督职能的发挥；从干部培养、交流的角度出发，加强对乡镇（街道）人大干部的培训。

　　市、县（市、区）人大常委会要根据新形势下乡镇（街道）人大工作的新要求，切实加强对基层人大工作的指导，支持乡镇（街道）人大在行使法定职权、完善工作机制、加大监督力度、加强代表联络服务等方面积极探索创新，努力开创基层人大工作新局面。

　　（二）完善立法，规范程序，进一步加强乡镇（街道）人大工作的制度化建设。

　　缺少法律支撑和依据，已是制约当前街道人大工委有效开展工作的重要因素，也是街道人大工作者的一大困惑。而且随着我国经济社会的发展和城市化进程的推进，撤镇设街的情况将越来越多。因此，建议上级人大尽快制订出台操作性较强的有关街道人大工委工作的法规或条例，为街道人大工委“定位、定职、定权”，明确有关编制、议事规则、工作程序和工作要求，使街道人大工作有法可依，依法办事。同时要进一步修正完善《浙江省乡镇人民代表大会主席团组织条例》，明确赋予主席团在人代会闭会期间行使一定的监督权和重大事项决定权，从制度上提升乡镇人大主席团的法律地位；规范乡镇人大工作的程序和制度，如乡镇人代会的召开、代表选举和补选、对乡镇行政机关领导成员的选举权等等。为保证程序到位，使代表有足够的审议时间，对乡镇人代会的会期也应有明确的规定，防止草率走过场。县级党委部门必须充分尊重乡镇人大的选举任免权，凡通过乡镇人大选举任命的干部，要保持相对稳定，不得轻易频繁调动。

　　（三）完善乡镇（街道）人大工作的体制机制，强化基层人大的监督职能。

　　一是探索完善代表的产生与退出机制，提高人大代表素质。通过基层直接选举产生的乡镇人大代表，在其广泛性、代表性与先进性上存在着一定的矛盾。根据新的形势，建议党委组织部门与同级人大，研究完善基层代表的产生与退出机制，进一步提高代表素质。

　　（1）以党委组织部门为主，研究完善代表竞选机制。合理设定各界别候选人比例，适当减少老板代表、领导代表人数，尽可能向一线工农、知识分子倾斜。加大对贿选等破坏选举行为的打击力度；

　　（2）以人大为主，研究健全代表监督机制。签订代表履职承诺书，在选区公示代表名单、联系方式和承诺内容。严格实行代表履职登记制度，逐步推行代表向选民述职制度。根据履职情况，扩大人大主席团对下届代表候选人选的建议权；

　　（3）以人大为主，研究实行代表辞职制度。在坚持严格依法办事和尊重代表意愿、保障代表权利的原则上，规范代表辞职程序，保持代表的先进性。尤其是对因工作需要由组织推荐当选县一级人大代表的县（市、区）直部门领导干部因工作变动等原因需辞去代表职务的，长期不参加代表活动、不依法履职的，以及犯有严重错误、有损人大代表形象的，都要按程序对其实行辞职制度。

　　二是强化乡镇人大对政府的监督作用，充分保障乡镇人大在制度格局中权力机关的地位。乡镇人大是法定的权力机关，具有对乡镇重大事项的审议决定权、对政府工作和法律法规实施情况的监督权、对乡镇行政机关领导成员的选举权。随着城镇化进程的加快、行政权力的下放、群众法治观念的增强，乡镇人大对政府及其部门工作的监督也要进一步强化。尤其是对政府性重大投资项目的确定、县级部门站所工作的评议、代表建议的办理和落实等方面，乡镇人大要充分发挥监督职能，推动政府工作的落实。

　　（四）积极探索在乡镇（街道）人大设立代表联络机构、完善代表联系群众制度工作。

　　党的十八大报告要求“在人大设立代表联络机构、完善代表联系群众制度”，其根本目的是要畅通民主渠道，充分发挥代表的主体作用，代表人民群众当家作主、管理国家事务。今年上半年，绍兴市人大常委会已就“设立代表联络机构、完善代表联系群众制度”这一课题开展专题调研和部署，并要求各县（市、区）人大常委会选择一至二个工作基础较好的乡镇（街道）开展试点，在原有基础上，探索完善代表联系群众的平台载体、方法路径。通过设立代表联络机构网络，通过完善代表联系群众制度建设，使代表联系群众更加顺畅，在保障代表反映民声、维护民利方面取得更大成效。市人大常委会将重点指导柯桥区兰亭镇和越城区塔山街道这两个先行试点的乡镇（街道），积极探索、总结完善。主要是统一人大代表联络服务机构名称（“人大代表联系服务站”），统筹辖区内各级人大代表资源、充分发挥代表作用，健全完善代表联系群众制度。计划在今年年底的全市代表工作年度会议上，市与各县（市、区）人大围绕“设立代表联络机构、完善代表联系群众制度”这一主题进行经验交流，并采取以点带面的方法，在明年逐步推开，使代表作用发挥经常化、制度化、均衡化。

                                                                                           （市人大常委会代表工委）