作者:黄坤明 陈建华 叶茂东 丁忠芳 钱伟强 来源：杭州人大网

　　杭州市第十一次党代会确定了“打造东方品质之城、建设幸福和谐杭州”的奋斗目标，其中提出要坚持社会主义先进文化前进方向，落实依法治国基本方略，着力把杭州打造成为尚德守法、诚信友爱、公平正义的人文法治示范区。这是杭州加强法治文化建设、提高社会文明程度的重大举措，也是我市干在实处、走在前列，在全面建成小康社会基础上加快基本实现现代化进程的重要战略途径之一。作为地方国家权力机关的市人大及其常委会责无旁贷，大有可为。本课题试就人大在打造人文法治示范区中的地位作用作一研究。

　　一、理论思考

　　课题组认为，人大有其自身的特点和优势，在打造人文法治示范区中有着无可替代的地位和作用。这种地位和作用主要体现在以下几个方面：

　　（一）性质决定。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人民代表大会的性质是国家权力机关，这一性质决定了人大在国家政治生活中的地位和作用，同样也彰显了人大在打造人文法治示范区中的地位和作用。打造人文法治示范区是全市人民政治生活中的大事，体现了人民的意愿，代表着人民的利益，人大作为国家权力机关在推进人文法治示范区建设中责无旁贷，承担着不可推卸的重要责任。这是人大的性质所决定的。

　　（二）原则要求。坚持党的领导是人大工作的基本原则。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，宪法明确规定了中国共产党在我国的领导地位。我国人民代表大会制度是中国共产党领导下的人民民主制度，在国家政治生活中，我们党通过人民代表大会这一政权组织形式，实施党对国家事务的领导。人大是国家权力机关，应当自觉地在党的领导下开展工作，认真贯彻党委的意图，并通过依法履职行权，使党的主张经过法定程序变成国家和人民的意志。打造人文法治示范区是市委的重大决策，是全市的中心工作，人大只有始终坚持党的领导，确保党的路线方针政策和市委的决议决定的贯彻落实，才能有所作为；只有始终坚持围绕中心，服务大局，认真履职，才能彰显自己的地位和作用。

　　（三）职权使然。按照宪法和地方组织法的规定，人大的职权非常广泛，概括起来主要是“四大职权”：即立法权、监督权、决定权、任免权。人大通过行使立法权，可以为打造人文法治示范区提供法制保障；通过行使监督权，加强对“一府两院”的法律监督和工作监督，促进“一府两院”依法行政、公正司法，推进打造人文法治示范区重点、难点问题的破解；通过讨论决定包括打造人文法治示范区在内的关系我市改革发展稳定、社会普遍关注、人民群众切身利益的重大事项，并作出决议决定，将市委的决策意图依法转化为国家和人民的意志；通过行使人事任免权，为国家机关提供组织保证，确保包括打造人文法治示范区在内的各项事业有组织、有领导地顺利推进。

　　（四）主体体现。人文法治示范区的重要内涵之一是坚持人本理念、保障民生优先。这说明打造人文法治示范区是人民的事业，体现了人民的意志和利益。人大是由人民民主选举产生的代表所组成的，人大代表的权力是人民赋予的，理所当然地要服从服务于人民的意志和利益。人大代表是人大工作的主体，密切联系群众，忠实代表民意，客观反映民意，并推进民意的实现是人大代表的职责，充分调动人大代表的积极性、主动性和创造性，发挥好人大代表的主体作用，是打造人文法治示范区的重要力量，也是主体体现。

　　二、实践回顾

　　回顾这几年的实践，人大在打造人文法治示范区中做了大量卓有成效的工作，较好地发挥了国家权力机关的作用。

　　（一）加强地方立法工作，为打造人文法治示范区提供了法律支撑。加强立法工作，是推动经济社会发展的重要保障，也是打造人文法治示范区的关键所在。近几年来，市人大及其常委会牢固树立以人为本、为民立法的理念，坚持科学立法、民主立法，不断拓宽立法领域、改进立法方式、完善立法机制，提高立法质量，形成了一大批富有时代特征、体现地方特色、彰显杭州特点的地方性法规。据调查统计，自2007年上届人大至今以来的6年时间里，市人大共制定、修改、废止地方性法规34件，为法治融入我市经济社会发展、融入人文法治示范区建设提供了有力的法律支撑。特别是《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》、《杭州西湖文化景观保护管理条例》、《杭州市学前教育促进条例》、《杭州历史文化街区和历史建筑保护条例》、《杭州市流动人口服务管理条例》等法规的制定，直面人文法治示范区建设，对于传承杭州古老的城市文化，体现城市博大的人文情怀，彰显现代法治文明的公平正义，呈现人与自然和谐相处的品质生活，起到了有力的推动作用。其中，《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》，着眼推进人与自然的和谐相处、生活的安定有序与环境的自然和谐，将西溪国家湿地公园的保护管理经验上升为地方性法规，为进一步加强对西溪国家湿地公园的保护、管理和利用提供了法制保障；《杭州市学前教育促进条例》，明确了学前教育的办学体制，规范了园舍的建设管理，明确了幼儿教师的地位待遇等，为依法解决入园难入好园问题、推进我市“教育强市”建设奠定了法制基础；《杭州市流动人口服务管理条例》，把流动人口服务管理、居住、权益保障纳入法规体系，对于保障流动人口合法权益，促进社会和谐稳定、公平正义具有重大意义。

　　（二）加大监督工作力度，为打造人文法治示范区营造了法治环境。对本级政府、法院、检察院执行法律法规和履行职责情况进行监督是地方人大及其常委会的重要职权。近几年来，市人大及其常委会着眼推进我市经济社会发展，提高美丽杭州、人文杭州、平安杭州、法治杭州建设水平，努力改进监督方式，创新监督方法，拓展监督渠道，综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查、工作视察、专题询问、专项工作评议、专题调研等形式，不断加大监督力度，着力推进“一府两院”依法行政、公正司法，为打造人文法治示范区营造了良好的法治环境。6年来，共听取和审议专项工作报告90项，开展执法检查、专项工作评议、专题询问、专题调研等228次，作出决议决定26项。常委会执法检查组，以防止和纠正有法不依、执法不严、违法不究等现象为重点，在6年中先后对33件法律法规进行了执法检查。保护环境是打造人文法治示范区、实现人与自然和谐相处的重大课题。市人大常委会连续5年通过市、区（县、市）两级人大上下联动的方式开展执法检查，着重加强对饮用水源、大气、污染物排放和节能减排工作的监督，督促政府部门加大环境保护力度，解决了许多影响市民健康和社会可持续发展的重大问题，推进了生态市和“低碳城市”建设。民生优先、为民惠民是打造人文法治示范区的根本追求。市人大常委会就社会公众普遍关注的食品安全问题，连续4年分别对生产、加工、流通、消费等不同领域的食品安全工作开展专项工作评议，并对评议意见落实情况实施跟踪监督，对确保人民群众饮食安全，打造最佳食品安全城市发挥了重要作用。教育体现社会文明程度，提高教育水平是打造人文法治示范区的重要前提。市人大常委会先后多次对杭师大建设工程进行视察调研，专题听取高考工作情况汇报，特别在推进学前教育均衡发展方面，先后7次开展专题调研，促成我市出台了关于加快推进学前教育均衡发展的若干意见及4个配套文件，为一揽子解决好杭州学前教育问题提供了政策保障。

　　（三）发挥代表主体作用，为打造人文法治示范区奠定了民意基础。人大代表是国家权力机关组成人员，是人大工作的主体，也是打造人文法治示范区的重要力量。近几年来，全市各级人大代表在认真履职、主动参与管理国家事务、管理社会事务和经济文化事业的同时，积极投身打造人文示范区建设。一方面立足本职工作、在各自的岗位上建功立业，另一方面充分发挥自身优势，密切联系群众，倾听群众呼声，反映群众愿望，积极为打造人文法治示范区献计献策。在市十二届人大一次会议上，市人大代表共提出议案16件、建议704件。这些议案建议都直接或间接涉及人文法治示范区建设。其中有许多关于“三农”问题、城市建设管理、环境整治、交通建设、食品安全，以及教育、科技、文化、卫生、宗教等方面的议案建议，充分反映了民意，代表着人民的意愿。通过办理和督办这些议案建议，有效地推动了“一府两院”重点难点问题的破解，既促进了我市经济社会的发展，也为打造人文法治示范区奠定了扎实的民意基础。特别是在开展“创东方品质之城，建幸福和谐杭州，尽人大代表职责”主题活动中，代表们热情高涨，个个献计出力，人人争创佳绩。他们当中有的经常深入选区选民，开展调查研究，及时提出议案建议；有的热心关注公益事业和群众疾苦，积极为社会为群众办实事做好事。还有律师代表为外来务工人员提供法律援助、社区代表关注青少年教育、农村代表为选区争取项目等等，充分发挥了代表的主体作用，为打造东方品质之城，建设幸福和谐杭州做出了积极的贡献。

　　（四）强化法治文化宣传，为打造人文法治示范区创造了舆论氛围。加强法治文化宣传，弘扬法治精神，增强文化凝聚，提高社会公众的法治意识，是打造人文法治示范区的关键环节。市人大常委会对开展法治文化宣传高度重视，不仅作出《关于进一步加强普法教育依法治市的决定》，推进普法教育在全市深入的开展，还采取一系列举措加强法治文化宣传。据调查统计，6年来，先后举办各类法制讲座24次，举办人大制度理论和有关法律法规培训班14期，并抓住纪念改革开放30周年、新中国成立60周年、市人大常委会设立30周年、我国现行宪法公布施行30周年等有利时机，加大法治文化宣传力度。先后举办法治文化书画摄影展6期，编印宣传画册6本，推动了法治文化的宣传普及。特别是在纪念我国现行宪法公布施行30周年期间，常委会组织开展了纪念座谈会、宪法讲座、宪法知识竞赛、书画摄影展、电视访谈、网络在线交流等一系列纪念活动，普及宪法知识，扩大宪法影响。通过这一系列纪念活动的开展，有效地提高了全市人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，对于在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围，加快推进法治杭州建设，发挥了积极的作用。

　　三、存在问题

　　市人大及其常委会在我市打造人文法治示范区中，虽然做了积极的工作，取得了明显的成效，但与市委的要求相比，与打造人文法治示范区的目标任务相比，与人民群众对人大工作的期望相比，还存在一定的距离。

　　在立法工作方面：公民的参与度不高，民主立法、开门立法还有大量工作要做；人大立法力量与立法任务相比明显不足，法规案主要依赖政府部门起草，难免带有部门利益的痕迹；在正确处理公权力与私权利、公众利益与部门利益上还缺少经验，少数法规条文不够合理；人大自主立法的步子还不够大。

　　在监督工作方面：主要是监督的重点还不够突出，结合人文法治示范区建设还不够紧密。尤其对政府执法方式、执法行为、执法效果的监督还不够到位；“个案监督”停止以后，如何加强司法监督还需要深入研究；如何督促政府进一步加强法治宣传，推进全民守法需要积极探索；如何通过信访途径，加强对“一府两院”工作进行监督还需要有新的举措。

　　在代表工作方面：主要是代表服务保障还不够到位，一些基层单位由于经费不足等原因，组织代表活动少，且活动形式单调；代表培训体系不够完善，培训水平还比较低；代表议案建议办理质量不高，特别是涉及多个承办部门的建议，还没有形成协办机制，议案建议解决率不够高。

　　同时，人大在加强自身建设、推进人文法治示范区建设中发挥作用的长效机制有待于进一步健全。

　　四、作用深化

　　针对存在的问题，根据新形势、新情况对打造人文法治示范区提出的新要求，结合人大工作实际，对进一步深化人大在打造人文法治示范区的作用，提出如下对策建议。

　　（一）进一步发挥立法的保障作用

　　法治引领是打造人文法治示范区的根本途径和关键所在。党的十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。完善社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。”我们要按照党的十八大要求，进一步加强立法工作组织协调，努力提高立法质量，切实加强立法保障，大力推动法治引领。在立法方面，课题组提出如下建议：

　　——要大力推进科学立法。按照注重特色、急用先立的原则，科学编制年度立法计划，进一步增强立法的科学性、针对性、可操作性。要围绕推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，重点加强城乡区域统筹发展、推进生态文明、健全社会保障、加强社会管理、促进社会和谐等方面的立法，为我市经济社会协调发展提供法制保障，推动法治更好地融入人文法治示范区建设。

　　——要着力加强民主立法。要畅通民主立法渠道，打牢立法的民意基础。通过公开征集立法项目、组织代表参与立法调研、新闻媒体刊登法规草案、网上征求意见、开设热线电话等形式，进一步拓展公民有序参与立法途径，使立法过程变成倾听民声、广纳民意、协调利益、宣传法治的过程。

　　——要积极推动自主立法。进一步充实人大立法力量，引进法律人才，健全立法队伍，改变以往法规草案主要依赖政府部门起草的做法，充分发挥人大专门委员会和常委会立法咨询委员会的作用，有重点地选择一些立法项目，交由人大有关专门委员会和常委会立法咨询委员会，开展立法调研和立法论证，组织法规草案的起草工作，推动人大自主立法，发挥人大立法在打造人文法治示范区中的主导作用。

　　——要健全完善立法机制。加强立法规范化建设，制定立法工作规范和立法工作指引，推进立法调研、法规起草、征求意见、审议修改的程序化、规范化。要改进和创新立法方式，积极探索人代会立法和常委会隔次审议的做法，推动人大立法工作向更深层次、更广范围拓展。要坚持立法听证、立法咨询、法规论证、法规评估等制度，推进人大立法工作的制度化、规范化，从立法制度和立法机制方面，为打造人文法治示范区奠定扎实的法治基础，提供坚实的法制保障。　

　　（二）进一步发挥监督的推动作用

　　加强法律监督和工作监督，推进“一府两院”依法行政、公正司法是人大的重要职权，也是人大在打造人文法治示范区发挥作用的重要体现。课题组认为，人大要紧紧围绕打造人文法治示范区的目标任务，结合自身实际，更加自觉、更加主动、更富创造性地开展监督工作，充分发挥人大监督对人文法治示范区建设的推动作用。

　　——要在不断推进严格执法上下功夫。加大执法检查力度。针对法律法规在我市实施的实际情况，围绕防止和纠正有法不依、执法不严、违法不纠等现象，加强对法律法规实施情况的检查，进一步监督和支持政府规范执法行为，促进严格、规范、公正、文明执法。深化行政审批制度改革对于推进政府规范公正文明执法、维护社会公平正义，具有重大意义。市人大要围绕推进政府严格、公正、文明执法，进一步加大对深化行政审批制度改革工作的监督，督促政府按照简政放权、服务基层、方便群众生产生活的要求，进一步转变行政职能，提高行政效能和依法行政水平。

　　——要在不断推进公正司法上下功夫。督促和支持法院、检察院认真贯彻落实中央深化司法体制机制改革的决策部署，优化司法职权配置，创新司法工作机制，为促进司法公正提供制度保障。要加大司法监督力度，探索建立进一步增强司法监督实效的途径和方法，积极开展人大内务司法工作进企业活动，推进司法公开，规范司法行为，促进司法公正，保证法院、检察院依法履行职责。

　　——要在不断推进全民守法上下功夫。督促和支持有关部门扎实推进“六五”普法工作，大力加强法治宣传教育，在全社会树立法治信仰，弘扬法治风尚，坚持法治精神，营造学法尊法守法用法的良好氛围。

　　——要在不断推进信访监督上下功夫。把人大信访工作纳入全市“大信访”格局，进一步建立和完善人大信访工作机制，加大对重要信访件交办、督办的力度，拓宽通过信访进行工作监督的渠道，及时反映社情民意，化解社会矛盾，依法保护信访人合法权益，维护社会和谐稳定。

　　同时，要坚持寓监督于支持之中，加强人大与“一府两院”的沟通协调，营造分工协作、齐心合力、和谐务实、共谋发展的良性互动氛围，实现同频共振，合力合心合拍，为打造人文法治示范区营造良好的法治环境。

　　（三）进一步发挥代表的主体作用

　　人大代表是国家权力机关的主体，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。充分调动人大代表的积极性、主动性和创造性，增强人大代表的参与意识，对于奠定打造人文法治示范区的民意基础、更好地发挥权力机关在打造人文法治示范区中的优势和作用，具有十分重要的意义。

　　——要进一步加强代表培训工作，增强代表建言献策人文法治示范区建设的能力水平。进一步健全和完善代表培训机制，力争每个代表在一届中都能参加2至3次专题培训。结合形势任务和人大工作实际，组织代表学习党的方针政策、人大制度理论、法律法规和履职业务知识，增强代表执行职务的使命感和责任感，提高代表的依法履职水平、使代表在人文法治示范区建设中更好地发挥体察民情、集中民智、反映民意、为民代言的作用。

　　——要进一步丰富代表履职活动，为代表参与人文法治示范区建设提供更多平台。要以“创东方品质之城，建幸福和谐杭州，尽人大代表职责”主题活动为载体，进一步深化“代表进选区”、“代表活动日”和“代表之家”等活动，广泛组织代表开展进社区、进企业、进村庄活动，邀请更多代表列席常委会会议，参与常委会执法检查、视察调研和专项工作评议等，不断拓展代表活动空间，畅通代表联系群众渠道。要进一步改进代表活动方式，突出活动重点，深化活动内容，丰富活动形式，增强代表活动的实效性。

　　——要加强代表服务保障，调动代表参与人文法治示范区建设的积极性。要密切常委会与代表的联系，坚持和完善主任会议成员接待代表、常委会领导与专职委员走访代表制度，听取代表的意见建议。要加强经费保障，将代表活动经费列入本级财政预算，并逐年有提高。要进一步建立健全代表激励机制，完善和规范代表述职、代表考核和履职登记等制度，继续开展先进代表小组、代表工作积极分子、优秀代表议案建议评选活动，充分调动代表履职积极性。

　　——要进一步改进议案建议办理工作，充分发挥代表议案建议对人文法治示范区建设的推动作用。要认真落实议案建议办理和督办工作责任制，坚持和完善重点建议政府领导领办、常委会领导督办、走访建议承办单位、开展网上督办、办理进度通报、召开重点建议办理通报会等措施，摸索议案建议办理合议制、协办制，探索市人大代表小组集体评议代表建议办理工作，努力提高议案建议办理质量，切实通过对议案建议的办理和督办，推进人文法治示范区建设。

　　（四）进一步发挥自身的能动作用

　　自身建设是人大工作的基础。人大要在打造人文法治示范区中有所作为，必须大力加强自身建设，努力提高履职能力，充分发挥自身的能动作用。

　　——要加强思想建设，增强法治意识。要围绕打造人文法治示范区目标任务，进一步加强对党的十八大报告，特别是关于全面推进依法治国重要精神的学习，加强对法律法规的学习，牢固树立法治观念，增强推进人文法治示范区建设的使命感、责任感。要坚持会前学法和常委会党组中心组理论学习制度，努力提高常委会组成人员的政治理论水平和法律知识水平，为建设人文杭州、法治杭州作出贡献。

　　——要加强作风建设，强化实干精神。要按照中央《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》和市委贯彻落实中央《八项规定》实施意见的要求，结合人大工作实际，深入基层、深入实际，密切联系群众，开展调查研究，切实转变作风，端正会风，改进文风，坚持干在实处，走在前列，艰苦奋斗，开拓创新，充分发挥权力机关的优势和作用，着力推进打造人文法治示范区重点难点问题的破解。

　　——要加强制度建设，建立长效机制。要围绕打造人文法治示范区目标任务，加强制度建设，推进制度创新，狠抓制度落实，建立人大在打造人文法治示范区中发挥作用的长效机制。要按照人代会、常委会、主任会议、专门委员会议事规则的要求，更好地协调关系、汇聚力量，建言献策，服务大局，确保打造人文法治示范区的有关重大事项得到及时研究，重大举措落到实处。要继续认真抓好常委会讨论决定重大事项规定、专题询问办法、专项工作评议办法、专题调研办法，以及以民主促民生工作意见等制度规定的贯彻执行，切实通过加强制度建设，推进人文法治示范区建设重要任务、重大举措和重点工作的落实，形成人大在打造人文法治示范区中发挥作用的长效机制。