一、背景与现状

　　党的十八大报告指出，“要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业，在老有所养上持续取得新进展。”十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。社会化养老是保证老有所养的一条可靠途径, 是现代社会文明进步的一个重要标志。为进一步推进和完善我市社会化养老服务体系建设，市人大工作研究会对此进行了专题调研，走访了市县相关部门和养老机构，学习考察了省内外有关城市的先进经验，在分析我市实践经验和存在问题的基础上，提出了一些对策措施。

　　我市于1987年进入老龄社会，比全国提前12年。当前，我市已进入老龄化快速发展时期。截至2012年末，全市60岁以上的老年人86.89万，占总人口的19.71%，高于全省、全国平均水平。预计至2039年，全市老年人比例将达40.24%的峰值。在经济社会快速发展变革、人口老龄化问题日益严重的背景下，传统养老模式很难满足现实需求，加快养老服务体系社会化进程已成为时代的要求。深化完善社会化养老体系建设，对促进经济社会协调发展具有十分重要的作用和意义。

　　二、问题与困难

　　近年来，我市在市委市政府高度重视，民政及相关部门积极努力下，各级按照“政府主导、社会参与、统筹规划、市场推动”的原则，结合各地特色，创新工作机制，推进和完善社会化养老服务体系建设，形成了不少工作亮点：政策环境不断优化。在全国地市级政府层面首个出台《“十二五”社会福利事业发展规划》（下称《规划》），相关政策体系日益完善。机构建设较快发展。全市共有公办养老机构110家，床位数14160张；在建1家，床位470张。民办养老机构100家，床位数12146张。民办机构床位占比45%左右。居家养老稳步推进。全市已有134家城市社区实施居家养老；2187个村建成“星光老年之家”，基本实现了全市行政村全覆盖。市场化探索不断深化。近年来，我市吸引社会力量投入养老服务业近27亿元，为养老服务业的长远发展增强了后劲。嵊州市突出养老服务块状发展，形成了鹿山街道、甘霖镇两个养老服务示范区；诸暨市通过政企合营养老机构托管敬老院，推动公办养老机构向社会力量参与的多元拓展。

　　尽管我市社会化养老服务体系建设取得了长足发展，但与日趋严峻的人口老龄化压力和日益多元的老年人养老需求相比，还存在着许多问题与困难，主要表现在三个方面：

　　1、养老服务社会化推进力度区域差异明显。《规划》要求，“十二五”期间，要实现民办机构床位占比50%以上，改扩建城乡居家养老服务网点430个、农村“星光老年之家”全部升级为农村居家养老服务中心。但从目前工作推进情况来看，一是县域间发展不平衡。嵊州市民办机构床位已达70%，而推进较慢的部分区县目前还未达30%。二是城乡间发展不平衡。目前已建成城市社区居家养老服务中心93个，而农村居家养老服务则尚未有效开展。

　　2、社会化养老政策支撑体系尚未健全完善。一是社区养老服务设施布局难以到位。《规划》要求，要按每百户15－20平米集中配建养老设施，以用于养老服务或出租给社会力量举办养老机构，但目前许多老小区、新建小区并无配建，社区居家养老服务用房难以落实。二是养老多元投入引导机制有待健全。养老服务产业风险高、回报周期长，属于典型的“微利行业”，而当前民营企业投入养老产业的优惠政策力度较小、落地较难，特别是土地指标难以落实，社会资本投入养老服务行业热情总体不高。

　　3、养老机构社会化发展面临诸多现实难题。一是身份定位难明确。目前民办养老机构一般都登记为“民办非企业单位”，无法获得商业贷款，难以融资；许多乡镇敬老院存在着无法人资格困境。二是规范管理难实施。当前许多民办养老机构一方面由于投入少，消防设施难达标，另一方面又因历史原因等，无土地或房产产权，无法取得消防部门许可，从而无法取得《社会福利机构批准设置证书》以获得合法身份，民政部门难以实施有效监管。三是服务队伍难形成。养老护理要求高、待遇低、保障少，导致服务队伍总体素质不高，学历偏低，从业人员流动性大，行业发展缺乏后劲。

　　三、对策与举措

　　今年以来，国家先后颁布出台新《老年人权益保护法》、《关于加快发展养老服务业的若干意见》、《养老机构设立许可办法》以及《养老机构管理办法》等一系列法规政策，在此大背景下，从绍兴实际出发，借鉴各地经验，我们认为可以从以下几个方面推进和完善养老服务社会化工作：

　　1、切实加强领导，进一步强化各级政府主导作用。推进养老服务社会化，政府主导是前提、是关键、是保证。要进一步强化公共服务职能，继续强势推进这项工作。

　　一要提高认识，营造氛围。当前有些地方，对养老服务的思想重视程度和资源保障力度还不够到位。各级政府一方面要充分认识推进和完善养老服务社会化工作对于应对当前社会家庭结构变迁、社会福利制度转型以及推进政府职能转变的重大意义，从贯彻落实科学发展观、建设和谐社会的高度，把做好养老服务作为政府公共服务的重要内容，列入重要议事日程，切实抓好这项重要民生工程；另一方面积极引导社会舆论，营造社会化养老良好氛围。

　　二要规划引领，强化扶持。根据绍兴大城市发展和老年人口分布的特点，加快编制我市养老服务设施的空间布局规划。把抓好落实现有政策措施和研究出台养老惠民新政相结合，强化政策扶持效果，当前特别是要重点研究解决落实养老服务机构建设用地和机构产权明晰问题。针对当前各级政府养老服务在公共财政投入中占比缺乏刚性制约，更无稳定增长的长效机制的实际，建议政府进一步完善社会养老服务体系建设财政保障机制，明确相应比例，并确保投入到位。积极鼓励社会资本参与养老服务事业，逐步形成以财政资金为引导、社会资本为主体的多元化资金投入格局。

　　三要合理定位，重在管理。在推进社会化养老服务进程中，要找准政府位置，清晰政府和市场的边界，从过去的“无所不包”向“有所为、有所不为”转变，从单纯依靠行政推动向整合社会力量转变，从包办养老机构向推动养老服务市场化、产业化、城乡一体化发展转变。在做好制度财力保障、政策规划导向以及典型示范推动的基础上，通过合理配置社会福利资源、完善养老服务标准体系、加强养老服务运行管理等举措，推动全市社会化养老服务工作持续健康发展。

　　2、注重城乡一体，进一步提升居家养老服务水平。居家养老是传统家庭养老模式的拓展延伸，符合国人的民俗特点和文化心理，是大部分老年人的首选。养老服务社会化，就要进一步夯实以社区服务为依托的居家养老服务基础。

　　一要加快社区居家养老服务转型升级。要通过设施改造、功能提升、内容拓展，将现有的城市社区居家养老服务中心（站）和农村“星光老年之家”，转型升级为城乡社区居家养老服务照料中心或小型养老服务机构，努力实现《规划》中提出的到2015年居家养老服务全覆盖的任务目标。当前的首要任务是，在城市将发展居家养老事业列为社区发展规划的重要内容，积极整合社区现有服务资源，在目前社区居家养老服务试点基本覆盖的基础上，重点明确社区居家养老服务中心的功能定位、建设标准、服务规范，建设一批具有示范性标准的社区养老服务中心，逐步推广，达标验收。在农村以贯彻实施省《农村居家养老服务设施建设三年推进计划》为契机，加快完善农村居家养老服务设施如期达标。

　　二要培育发展居家养老服务中介组织。当前，承载居家养老服务主要功能的社会中介组织的匮乏，是制约居家养老服务快速发展的瓶颈。据了解，市区首个涉足居家养老服务领域的民营企业已于11月正式营业。政府要通过采取购买服务、项目委托、以奖代补、提供服务场所等方式，鼓励和引导社会中介组织、家政服务企业等参与居家养老服务，有重点培育孵化业务规范、实力雄厚、社会认可度高的养老家政服务机构，推动居家养老服务中介组织的规模化、网络化、品牌化发展。同时，积极依托市民服务热线、社区服务信息网络、老年人电子呼叫设备等数字系统，搭建服务资源和服务对象双向交流的信息平台，为老年人进行日常生活服务咨询、紧急救援求助等提供便利。

　　三要探索发展新型居家养老模式。国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，作为金融养老、以房养老的方式之一，我国将逐步试点开展老年人住房反向抵押养老保险。根据绍兴实际情况，借鉴其他城市成功经验，积极探索城乡居民通过以房养老、合居共住养老、房产置换养老、农宅地养老等各类新模式，有效开发养老资源，推动养老多元模式发展。同时注意扶持发展社区内老年人自我服务、自我管理、自我积累和发展的群众团体或组织，走出一条适合本地经济社会发展状况，符合老龄化特点和需求的居家养老服务新路子。

　　3、坚持改革创新，进一步加快发展机构养老服务。遵循“在发展中规范、在规范中提升”理念，切实解决各类养老机构结构性矛盾，推动机构养老在社会化养老服务体系中发挥支撑作用。

　　一要推动公办养老机构改革发展。一方面在加快市福利中心二期扩建、市社会福利院床位改造及老年康复福利院（暂名）工程推进的基础上，抓好公办乡镇敬老院转型升级。加大补助力度，改造提升硬件设施，提高服务水平，增加吸引力；在人口集聚地区，进一步整合区域内乡镇敬老院资源，打造区域性综合社会福利服务中心。另一方面，遵循国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》精神，通过将经营权以承包租赁、出让参股、委托经营等方式转交给社会力量，由其自主经营、自负盈亏，实现经营方式多样化；通过从单纯为“三无五保”对象服务转向有偿、低偿和无偿服务相结合，实现服务对象公众化；通过推进法人治理、经营者聘任、员工聘用，服务定价市场决定，分配方式引入竞争机制等，实现管理体制市场化，不断增强公办养老机构的发展活力。

　　二要积极扶持民办养老机构发展。目前，各级对社会资本兴办养老机构都给予了一定的鼓励扶持。但调研发现，民办养老机构发展现状如同“围城”：“城外的人想进来，城里的人想出去”。许多民间资本有意投资养老机构，个别甚至已投巨资在市外建设；而部分投资者则因兴办养老机构难以盈利甚或亏本，急于甩掉“包袱”。一位从事民办养老事业十余年的投资者称“都是苦恼的事，没有快乐可分享”。这从侧面反映了当前的扶持政策还不够到位、不够有力。建议政府梳理现行扶持政策，加强研究，抓好落实，各职能部门积极出台切实可行的配套实施措施，更好的发挥政策扶持作用，提升投资者信心，推动民办养老机构蓬勃发展。

　　三要着力破解机构养老发展制约。针对机构养老发展中遇到的一些现实问题，建议：其一，将城镇养老机构建设用地纳入规划。对公办机构用地，依法优先划拨建设用地；对民营养老机构用地，可按区域规划布局要求，分年确定用地指标，以县（市、区）为单位，统筹落实建设用地。其二，据了解，目前民政部已与中国开发银行进行多轮洽谈，正在积极搭建平台，解决民办养老机构贷款难问题；在此之前，政府可尝试设立专项基金补贴给银行，通过银行向有资质的养老机构发放贷款。其三，根据浙江省关于做好农村五保供养服务机构事业单位法人登记管理工作相关文件精神，启动开展敬老院事业单位法人登记工作。其四，近期可本着不要一刀切、“新建新标准，旧有想方法”思路，一方面积极向上要政策，另一方面坚持实事求是，加强民政与消防协调沟通，研究出台相应措施，帮助缓解部分民办养老机构因产权遗留问题而无法办理消防许可，导致无法取得合法身份的难题。长远来看，国家出台相关政策的导向在于，推动民办养老机构在政府托底的基础上向中、高端发展。因此，政府应通过积极引导、规范提升、培育壮大，推动民办养老机构规模化、档次化、专业化发展，从而在根本上解决这一难题。其五，通过在本地大专院校中增设老年护理专业、提高养老护理特岗补贴标准、开展免费培训、壮大志愿者服务队伍等举措，加强队伍建设。

　　4、着眼多元需求，进一步积极拓展养老服务内涵。推进养老服务社会化，不仅要做好养老服务的社会多元参与，还要注重服务方式内容的多样化、服务对象的普惠性，这样才能促进养老服务社会化向深层次发展。

　　一要探索医养结合。当前我市医养结合发展缓慢，其原因主要在于：医疗、养老分属不同的部门管理，“各自为政”；许多养老机构未纳入医保报销定点范围；医疗机构无经济动力参与等。我们认为，医养结合问题，早关注、早解决、早受益。近期可建立养老机构送医绿色通道，推动医生定期进入养老机构检查照护；远期可研究出台相关政策，形成“卫生准入、民政扶持、医保定点”运行机制，即由卫生部门批准医养结合养老机构成为医疗机构，再由民政部门确认其非营利性并纳入医保，实现医、养“无缝对接”。

　　二要增进人文关怀。养老服务在做好物质供给的同时，还需逐步建立科学的人文关怀体系，养老机构及从业人员要积极拓展精神慰籍、心理咨询、临终关怀等特色护理内容，通过推动养老机构老人自我民主管理、倡导子女与老人多联系、定期开展各类敬老爱老活动等，不断提升老年群体幸福指数。此外，在做好“三无五保”人群集中供养工作的同时，应加大对城乡失独半失独老人、失能半失能老人、空巢老人及高龄老人等其他特殊群体的关注关爱，如建立完善政府免费为特殊老年群体购买养老服务制度，组织开展失能老人家庭无障碍改造，依托养老机构开展日间托养、短期寄养、配送餐等服务等，让他们感受温暖，安度晚年。

　　三要培育养老产业。以战略的眼光看待老年服务产业，像扶持其他新兴产业一样培育发展新型养老产业。制定产业发展规划，确定优先发展领域，并纳入经济和社会发展总体规划之中，积极推进。充分挖掘老年人口消费潜力，努力培育老年消费的新增长点，大力发展老年服饰、食品、护理保健用品和教育、文化娱乐、旅游等产业，引导企业研制开发适合老年人特点的新产品和服务项目，满足老年人不同层次、不同类型的消费要求。着力培育一批大型老年服务龙头企业，打造一批老年服务产业知名品牌，走出一条良性循环的产业化发展道路。

                                                                           文/市人大工作研究会课题组