绍兴市人大常委会农经工委

根据常委会的工作安排，春节前，我们在市人大常委会分管领导的带领下，对我市的经济薄弱村和低收入农户奔小康工作进行了调查，与部分区（县、市）人大、政府及市有关部门领导和同志进行了座谈，重点赴嵊州市、新昌县开展了实地调研，与基层的部门、镇村干部和部分人大代表进行了交流探讨，现将有关情况报告如下：

一、我市经济薄弱村和低收入农户奔小康工作成效显著

近年来，我市高度重视经济薄弱村和低收入农户奔小康工作，于2008年成立全市奔小康工程领导小组，启动了每三年为一轮的奔小康工程。八年来，市委、市政府始终围绕“村强民富”这一目标，强化政府主导，注重典型引路，融合资源投入，注重标本结合，推动各级各部门在项目安排、资金投入、力量配备上加大倾斜力度，取得了显著成效，到2013年，全市年总收入5万元以下的经济薄弱村和年人均收入4000元以下的低收入农户已经基本消除。全市经济薄弱村认定标准提高到总收入10万元以下，低收入农户认定标准提高到8000元以下。围绕新的标准，通过两年努力，到2015年底，全市经济薄弱村数量从2013年的443个减少到2015年底的177个，减少比例为60.1%；低收入农户从2013年的14.5万户减少到2015年底的5.3万户，减少比例为63.5%，其中，到2015年底，我市已全面消除 “4600元以下”低收入农户，实现了省委、省政府提出的不把绝对贫困现象带入“十三五”的目标。

（一）对经济薄弱村，坚持“输血”和“造血”并重，不断增强自我发展能力。由于多种原因，经济薄弱村大多处于“无资源、无优势，发展难、增收难”的困境，经济来源渠道狭窄，村级组织运转困难。对此，我市坚持“两条腿”走路，一方面，积极培育经济薄弱村“造血”功能，探索形成了以联建物业为主要形式的集体经济发展新路子，推行了异地建购、参股经营、存量挖潜、服务增收、基金运作等五种契合经济薄弱村实际的发展模式。尤其是村级联建物业，在发展村集体经济中作用最大，长效“造血”功能最明显，也是我市最具特色的一种模式。全市已实施柯桥区平水新城村级异地物业园区，新昌县大市聚、澄潭、梅渚联建物业等19个项目，受益经济薄弱村464个，平均每村每年可增收约5万元。据统计，借助这一模式脱贫的村约占市级经济薄弱村的40%以上，市级奔小康资金也重点倾斜用于对规模型联建项目的扶持。另一方面，积极开展结对帮扶工作，一是深化区域协作。组织柯桥区与新昌县、诸暨市与嵊州市开展帮扶协作，双方区（县、市）及所辖乡镇（街道）根据各自经济结构、产业特点、资源禀赋等，共同规划建设产业帮扶项目，2015年，全市共启动帮扶项目84个，提供帮扶资金820万元。二是强化部门结对。组织100个市级部门（单位）和20个经济强镇（街道）与160个经济薄弱村结对，各结对单位提供相应帮扶资金，并利用自身职能优势，实施产业帮扶、物业帮扶、民生事业项目帮扶，2015年，共向160个结对村提供帮扶资金1781.9万元，提供慰问金157.2万元，帮助结对村建设项目319个。三是促进干部联户。按照“一户一策一干部”的要求，全市各级各类单位共有2万名干部与2.8万户低收入农户建立了结对关系，广泛开展助业、助学、助医和走访慰问等多种形式帮扶活动，已累计向低收入农户提供帮扶资金2986万元。四是加大金融帮扶力度。安排全市17家银行联系帮扶17个经济薄弱村片组，开展经济薄弱村物业产业建设项目和低收入农户创业金融扶持行动。

（二）对低收入农户，坚持“扶贫”和“扶智”并举，努力提高生产生活水平。低收入农户是农村居民民生改善的一大短板，尤其是低收入农户中因病、因残、因学、因灾等“四因”特困户和缺劳力、缺能力、缺资金、缺资源的“四缺”困难农户增收难度更大。对此，我市按照城乡统筹发展的要求，以提高低收入农户发展能力和收入水平为核心，不断提高奔小康工作的精准性、有效性、持续性。一是大力实施技能培训。把培训作为促进低收入农户增收的有效手段，围绕农民培训机制创新、培训服务优化和品牌建设，进一步健全市“农民学院”、县“农民学校”教育培训体系，开展农村两创实用人才培训、双证制培训，确保有劳动能力的低收入人员每年至少有一次培训机会，2015年全市培训低收入农户8996人，新增低收入农户就业1780人。二是积极鼓励自主创业。引导和鼓励低收入农户利用当地优势资源，从事特色种养殖业、农家乐、农村电子商务等，在相关证照办理方面提供便利，并开展资金、技术、信息等服务。三是开展低收入农户创业金融扶持行动。对低收入农户提供10万元以下的信用贷款，银行以基准利率放贷，政府予以全额贴息，对贷款风险补偿30%，2015年共向低收入农户贷款49户，贷款金额493万元。三是大力发展来料加工。把来料加工业作为带动低收入农户增收的重要渠道，从扶贫专项资金中切出100万元，用于支持来料加工专业村、加工基地和集聚区建设，引导发达地区劳动密集型加工企业、外贸企业到经济薄弱村发展来料加工基地，2015年，全市新增从事来料加工的低收入农户2600人，实现加工费收入2200万元。四是稳步提高社会保障水平。2015年起，我市城乡居民基本养老保险基础养老金统一调整为每人每月145元，比上年提高了16%，市本级和六个区（县、市）全部在年内完成城乡居民低保调标工作；农村最低生活保障标准不断提高，全市农村平均低保标准达到了城镇标准的87.3%，其中“三区”和诸暨市达到90.5%。

二、我市经济薄弱村和低收入农户奔小康工作面临的主要困难与问题

（一）从村的层面看，一是基础条件较差。我市经济薄弱村主要集中在嵊新地区，大多位于山区、半山区，地理位置偏远，由于历史、自然和政策等原因，导致发展空间受限，加上农村信息相对不畅，农业专业人才相对匮乏等诸多不利因素，严重制约了村集体经济发展。二是村级运营管理困难较多。多数经济薄弱村没有经营性资产或资产很少，要发展村级经济空间小、途径少，有一些村即使有搞物业项目的想法，也大都面临启动资金和用地指标缺乏等困难。同时，经济薄弱村中负债情况较为普遍，根据今年年初的抽样调查显示，被抽样的嵊州和新昌的20个经济薄弱村均不同程度存在负债情况。从债务额看，嵊州下王镇的10个经济薄弱村中，负债最少的2.3万元，最高的105.6万元，平均负债26.2万元，平均负债率41%，负债率最高的87.9%；新昌双彩乡的10个经济薄弱村中，负债最少的23.1万元，最高的266.7万元，平均负债90.7万元，平均负债率33%，负债率最高的52.7%。三是发展意识有待加强。一些村对发展村级集体经济意识淡薄、积极性不高，加上干部思想不统一、观念和思维方式陈旧等原因，导致集体经济发展方向不明、思路不清。

（二）从农户的层面看，一是客观环境制约多。我市低收入农户大多居住在区域偏僻、交通不便的山区，农业生产条件差、人均耕地面积少、农作物种植成本高，且多数家庭有需要照顾的病残家人或年幼子女，不便远离家庭外出打工，从业结构多以一产为主，对基础设施和天气依赖度高，增收较为困难。 二是自身基础条件差。首先，低收入农户家庭往往老、弱、病、残人员比例高，劳动力少，医疗负担重。据初步统计，在低收入农户中患有疾病和残疾人的家庭分别占55%和8%左右，未成年人和60岁以上老人分别占6%和40%左右。其次，文化程度普遍偏低，小学文化和文盲占66 %左右，导致大多数低收入农户只能从事简单体力劳动，工资水平不高，从业稳定性差，容易成为社会“落伍者”，陷入“贫困—受教育程度低—知识技能少—贫困”的恶性循环。三是收入来源单一。与农民平均收入的增长主要依靠“主动”的力量，以工资性、经营性收入拉动为主不同，低收入农户的增收相对“被动”，更多的还是依靠政府的保障、补贴，以及社会和亲友救助的力量。以2015年的低收入农户收入结构为例，转移性收入超过一半，占到52.14%，工资性收入和经营性收入所占比重分别为29.8%和17%，不到总收入的一半。此外，部分低收入农户自我发展意愿薄弱，存在等靠要思想，如在去年进行的发展农业生产意愿调查中，67.9％的低收入农户无发展愿望；在发展二三产意愿调查中，72.3％的低收入农户无发展愿望；在培训需求调查中，有73.2％的农户不愿接受培训。

（三）从工作推进的层面看，一是对低收入农户的资金投入力度有待进一步加大。目前，全市财政扶贫资金对低收入农户的补助每年累计400多万元，但相比用于扶持村级集体经济发展的资金额度，资金量则相对较小，扶持力度有待加大。二是全社会合力扶贫的氛围有待进一步形成。目前，扶贫工作主要还是以政府为主，社会力量参与不足。据统计，2008年以来，全市企业结对扶贫的村累计只有418个，企业冠名的扶贫基金只有4只，特别是近年来，受经济形势影响，企业参与扶贫的积极性更有所下降。同时，各级群众团体的扶贫优势也远未发挥。三是结对帮扶中对“造血”功能的培育有待进一步加强。不少市级部门对结对村的帮扶内容，基本停留在送去市财政下达的几万元帮扶款上，对结对村的发展思路、创业致富、组织建设相对重视不够、少有实招，对低收入农户的帮扶，一般也只是在年终访贫问苦时送上慰问金，在帮助低收入农户寻找致富路子、增强自我脱贫能力方面缺少更有效的举措。

（四）从联建物业项目发展的层面看，尽管成效明显，但也面临较多困难。一是资金来源渠道少。基层反映，近年来通过联建物业，对发展村集体经济起到了举足轻重的作用，但资金来源渠道仍相对单一，主要依靠财政投入。如新昌县有的联建物业项目由村级承担的20%部分，还一直由该市新农村建设公司垫付，村级财力无力支付。二是税费负担较重。为保障联建项目的顺利实施，尽管各级在项目审批、规费收取、信贷支持等方面，已经实施了一系列减免政策，但根据物业税相关规定，物业出租须缴纳营业税、房产税、土地使用税等，要占到租金的22%以上，目前这部分税费未能减免，影响了薄弱村的投资收益。三是经济形势把握不准。特别是在当前经济下行压力加大、困难增多的特殊时期，如何使项目建设更为精准有力、符合经济发展趋势，基层普遍感到缺乏信心和能力。四是缺乏有效管理和运营。有的物业项目虽然建了起来，但资产仍处于沉淀状态，效益尚未有效发挥。

三、加快推进奔小康工程的几点建议

按照省里提出“千万农民同步进入高水平全面小康社会”的总要求，当前，我市已明确提出新的扶贫目标任务，即力争到2017年，全部消除总收入10万元以下的经济薄弱村，实现村村有物业，经济薄弱村经营性收入达到5万元以上；全市低收入农户人均可支配收入达到12000元以上，农村低保标准力争达到7000元以上。要在今明两年内实现以上目标，时间紧、任务重、要求高，必须找准着力点精准发力，合力推进。

（一）要切实加强组织领导，把奔小康工作摆在更加突出位置。各级党委、政府要认真贯彻中央和省扶贫工作会议精神，切实提高认识，加强领导，健全各级奔小康工作领导小组及其办公室，每年作出专题研究部署，及时解决实际问题。要强化考核管理，继续把奔小康工作列入各级党政领导政绩考核和新农村建设考核重要内容，加大对扶贫项目的落地、政策的落实、资金使用和进展质量等方面的监督检查力度。各级组织、农办、农业等部门要切实加强组织协调，统筹各方资源，履行好规划、管理、指导、协调和监督职责。发改、规划、国土、财政、银监等部门要根据职能切实提供有效服务。各区（县、市）和乡镇（街道）、行政村要切实承担主体责任，制定具体规划，落实职责任务，选派优秀干部专门负责组织实施，合力推进奔小康工程建设。要深化农村产权制度改革，建立健全村集体产权制度，加强市、县、镇三级农村产权交易平台建设，切实保障农民集体经济组织成员权利。

（二）坚持推进联建物业项目建设，构建经济薄弱村稳定增收渠道。把发展村级物业经济作为扶持经济薄弱村发展的着力点，通过推行异地建购、参股经营、存量挖潜、服务增收、基金运作等行之有效的发展模式，增强经济薄弱村自我发展能力。一要进一步加大投入力度。设立财政专项资金，加大对经济薄弱村发展物业经济、特色农业和基础设施项目等的扶持力度；引导金融机构安排专项扶持资金指标，适当提高对村级物业项目抵押物评估价和贷款比例，实行贷款利率优惠政策；鼓励社会力量参与项目开发，形成多元投入机制。二要进一步强化要素保障。确保当年新农村建设用地指标优先安排村级物业项目建设，并实行优先申报，优先供地。有效减轻税费负担，对村级物业项目，实行相关规费和税费能免则免，能减则减、能返则返的政策。三要进一步优化服务管理。对尚未有物业项目的经济薄弱村，科学制定规划，加强资金筹措，一村一策制定解决方案，努力实现村村有物业；对已建成并投入使用的物业项目，有关部门要加强指导服务，千方百计盘活资产，提高收益，使资产变资本，以资本增收益。

（三）深入实施产业扶贫，带动低收入农户持续普遍较快增收。一要培育发展特色农业。因地制宜、因人制宜，引导、帮助困难群众抱团发展特色种植业和设施养殖业，培植低收入农户中的种养大户和专业户，鼓励引导电商企业开发贫困地区特色农产品，将当地农副产品搬到网上销售，带动农民提高经营性收入。二要扶持发展来料加工业。积极培育发展一批优秀来料加工经纪人和中介组织，鼓励专业合作社、村经济组织等农民组织从事来料加工业，扶持一批村级来料加工服务点，使农民不离家离土而能获得工资性收入。三要大力发展生态休闲旅游业。充分挖掘农村历史、人文、民俗、生态、农林水等资源优势，扶持低收入农户开办民宿型农家乐，开展住宿、餐饮和农产品销售等经营活动，带动农民增收。四要加快农民培训转型升级。有效帮助低收入农民掌握创业就业技能，实现转移就业和稳定就业，增加工资性和经营性收入。五要充分运用农村产权制度改革的成果，积极推广将政府有关扶持资金量化为低收入农户股份的做法，引导低收入农户的产权流动起来，让资源变资本、农户变股东。

（四）不断优化整合资源，加大向经济薄弱村和低收入农户的政策倾斜力度。一是要建立健全各级财政扶贫投入增长机制，确保投入力度加强、总量加速，对奔小康任务相对较重的嵊新地区、山区乡镇，予以重点突破，实行资源配置倾斜，不断激活后发优势。整合使用财政扶贫资金、信贷扶贫资金、社会扶贫资金，集中财力抓重点，不断提高资金使用效率。二是要进一步加强金融支农力度，创新金融产品，加大为农服务，对符合条件的村级经营性项目和低收入农户在信贷支持上实行优先、优惠。三是要高度重视经济薄弱村村级债务问题，按照“一村一策”的思路，分类化解，逐个消除。要通过盘活存量资产、清理陈欠往来、发展物业经济，努力拓展增收新途径；要加大政策和资金扶持力度，尽量减少村级组织在基础设施建设、配合上级中心工作等具体项目上的投入比例；要严格规范“三资”管理，落实村级财务和村务监督制度，控制新债务的产生。

（五）稳步推进社保提标扩面，切实发挥社会保障兜底作用。要按照城乡统筹的要求，稳步提高农村最低生活保障、农村养老保险等标准，加快建立城乡统筹的低保制度，可率先在越城、柯桥、上虞、诸暨实现低保城乡同标，再在嵊州和新昌及早启动。进一步健全完善低收入农户社会救助体系，对低收入农户大病医疗、子女就学、新农合个人缴费、农房修缮等加大政府补助力度，特别要加大以职业技术教育为核心的教育扶贫力度，防止贫困的代际转移。要建立完善对孤寡老人等弱势群体的关爱机制，努力实现物质和精神全面小康。

    （六）广泛组织社会各界力量，共同营造扶贫帮困良好氛围。要把政府扶贫与全社会参与扶贫并重作为奔小康工作的重要内容来抓，健全帮扶机制，深入开展市县联动、跨区域镇村结对、部门联村、干部联户、指导员驻村等帮扶活动，重点在抓产业发展、项目建设和资源整合上下功夫，在出思路、保要素、育人才上有突破，不断增强经济薄弱村和低收入农户自我发展能力。积极推广新昌县在上市公司中建立“乡情基金”回报家乡的经验做法，进一步动员民营企业、爱心人士多形式、多渠道参与扶贫开发和帮扶。要加大宣传报道力度，树立扶贫脱贫先进典型，弘扬扶贫济困美德，在全社会营造关心和支持奔小康工程的良好氛围。